解读统一大市场｜研究重点行业审查规则 公平竞争审查更进一步

原标题：解读统一大市场｜研究重点行业审查规则 公平竞争审查更进一步

本报记者 裴昱 北京报道

在反垄断立法修法和执法中受到广泛关注的解读竞争公平竞争审查制度或将迎来进一步的细化。除去一些地方政府相继制定公平竞争审查有关规定，市场审查审查并在各类政策出台前实施审查外，研究重点行业和领域也有望迎来更具针对性的重点审查规则。

4月10日，行业《中共中央、规则公平更进国务院关于加快建设全国统一大市场的解读竞争意见》（以下简称“《意见》”）正式对外公布。《意见》提出，市场审查审查完善公平竞争审查制度，研究研究重点领域和行业性审查规则，重点健全审查机制，行业统一审查标准，规则公平更进规范审查程序，解读竞争提高审查效能。市场审查审查

公平竞争审查制度是研究指行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施时，应当进行的审查。

一位内贸领域的专家告诉《中国经营报》记者，统一大市场的建设过程中，地区分割和行业垄断始终是制约统一大市场形成的顽疾，而公平竞争审查的一个重要目标就是打破地区和行业垄断，使得劳动力、资金、技术等要素的流动更加顺畅。

然而，以往对于行政垄断的规制大都属于事后纠错，其对市场的影响已经造成。公平竞争审查制度作为一种事前规制机制，能够更为有效地规制行政垄断。

重点行业

“公平竞争审查制度是针对国家和政府的行政法规、政策措施以及地方性法规和政策，在这些制度性文件出台的时候要提前审核其内容，确保其符合竞争政策，避免对市场竞争的不利影响。”汉坤律师事务所律师解石坡告诉《中国经营报》记者。

记者了解到，公平竞争审查制度从2016年设立到现在，已有部分地方政府以各种形式出台了属地的公平竞争审查制度，但是在产业、行业和领域层面，并未有较为成熟的公平竞争审查规则；同时，不同地区的公平竞争审查标准不尽相同，审查程序也有所差异。因此，对重点领域和行业的审查规则亟待研究。

解石坡告诉本报记者，从现在的执法实践来看，现实中公平竞争审查制度适用较多的领域是政府采购、资质审批和补贴发放。涉及到的行业也十分广泛，包括教辅材料、农业、金融、评估、建筑、交通、烟花爆竹等。

实际上，公平竞争审查在中央层面已有制度设计，在地方层面也有实践。2021年6月底，市场监管总局等五部门印发《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称“《实施细则》”），提出对政策制定机关制定的政策措施，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

《实施细则》分为总则、审查机制和程序、审查标准、例外规定、第三方评估等7个部分。根据《实施细则》的规定，公平竞争审查的对象较为广泛，不仅包括政策制定机关制定的政策措施，还包括行政法规、国务院制定的政策措施以及地方性法规。

解石坡认为，公平竞争审查制度经过6年实践，已经在接近20个省份积累了大量的案例和经验，《实施细则》是对实践经验的很好总结，也为未来的进一步实施指明了方向。

“在此基础上，如果能够更深入地挖掘实践经验，总结公平竞争审查制度在政府采购、资质审批和补贴发放等不同重点领域，以及不同行业的不同适用情况和突出的表现形式，对公平竞争审查制度的进一步完善和优化，对于阻碍公平竞争的法规和政策的清理废除，更有效地打破地方保护和市场分割，实现全国统一大市场的建设有非常大的实践参考价值。”解石坡说。

地方经验

《实施细则》发布3个月后，作为全国唯一的自由贸易港，海南出台《海南自由贸易港公平竞争条例》（以下简称“《条例》”），将在2022年5月1日开始实施。《条例》提出了包括“对于涉及市场主体经济活动、经营活动的政策、法规等，在出台前，须进行公平竞争审查”在内与市场主体利益高度相关的多项要求。

在解释《条例》并对相关问题进行说明时，海南省人大法制委副主任委员邓云秀表示，在与国家相关政策总体保持一致的基础上，增加部分细化规定以提升公平竞争审查的科学性，强化其约束力。

按照《条例》的要求，公平竞争审查的内容包括不得违法通过税收优惠、财政奖补、目录清单、资质认定、推荐指定、标准、备案等手段对本地和外地的企业、商品、服务实施差别待遇，不得违法以所有制形式、经营者所在地、股权结构、商品或服务品牌等设定投标人资格；政策制定机关和企业不得通过签订协议、备忘录等形式，形成单一市场主体垄断，妨碍其他市场主体公平参与市场竞争等。

按照中央层面的制度设计，北京、海南、黑龙江等地方政府已经设立了工作联席会制度，一般为公平竞争审查联席会议办公室（以下简称“联席办”）。由这一机制，对应受审查的政策措施进行公平竞争审查，对不符合规定的提出修改意见。

黑龙江省于近期下发通知，决定于2022年3月底前，在全省范围内全面推行内部特定机构统一审查模式。《关于全面推行公平竞争审查“内部特定机构统一审查”模式的意见》指出，政策制定机关各起草机构起草的政策措施在履行起草、公示、征求利害关系人或者社会公众意见等程序后，由起草机构对照《实施细则》规定的审查标准进行初审，在《公平竞争审查表》中填写征求意见情况及初审意见，并将政策措施（草拟稿）交由本机关确定的特定机构统一进行复审，由该特定机构在《公平竞争审查表》中填写复审意见。

除此之外，北京、四川、重庆、西安等地也不同程度地在公平竞争审查方面开展相关工作。例如，北京市朝阳区将公平竞争审查制度纳入“区政府常务会会前学法”，邀请公平竞争审查领域业务专家就公平竞争审查制度有关内容在区政府常务会会前进行授课。

记者从权威渠道获得的信息显示，2021年全年，北京市公平竞争审查联席办共计审查政策文件1312件，最终针对54件问题文件制发39件《公平竞争审查整改建议书》，其中市联席办制发20件，指导各区联席办制发19件。北京市还于2021年底开展了政策措施专题检查、委托第三方评估机构检查和加强举报处理回应三项工作。

委托第三方评估是实施公平竞争审查的重要手段。根据现行制度框架，具备相应评估能力的第三方机构包括高等院校、科研院所和专业咨询公司等。政府部门可以委托这些机构，对“拟出台的政策措施”“已经审查出台的政策措施”“适用例外规定出台的政策措施”进行评估；同时，还可以对公平竞争审查制度实施情况进行综合评价。

记者了解到，一旦政策机关拟适用例外规定通过某项政策措施，那么，就需要第三方评估介入。所谓“适用例外规定”，是通过“公平竞争审查”的两种情形之一。在具体工作中，经审查认为不具有排除、限制竞争效果的可以实施相关政策措施，另外一种，则是政策制定者可以援引“符合例外规定”通过审查。

除此之外，如果被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准，那么也须由第三方评估介入。

对于第三方评估制度，地方政府也十分重视，并有创新。根据记者掌握的情况，四川和重庆曾于2021年开展了川渝公平竞争审查第三方评估交叉互评工作，启动地点选在了四川绵阳和重庆北碚。

此前，四川重庆两地公平竞争审查工作部门联席办已经建立健全第三方评估交叉互评长效机制，每年确定1至2个区县（市州）开展公平竞争审查落实情况交叉互评，按照“评估内容、评估方法、评估标准、评估结果”等“四统一”方式，对两地公平竞争审查制度实施情况进行综合交叉评估。